Действующая администрация сити-менеджера Дениса Агашина существует в наиболее комфортных за период (2008-2013 гг.) внешних условиях, когда и собственные, и внешние доходы Ижевска растут, либо существенно не снижаются. Есть ли в этом заслуга самого Агашина с его командой – вопрос риторический. Городская администрация не владеет инструментами воздействия на макроэкономику и не имеет такой задачиБюджетная политика властей остро нуждается в пояснениях. Бюджеты Ижевска и Удмуртии составляются на языке инструкций Минфина России, который годится для строгого финучета, но непригоден для широкого круга читателей. Из-за этого языкового барьера основное содержание работы властей – сбор и распределение общественных ресурсов – остается закрытым от обывателя. «Толмачи» от чиновничества, выступая по телевизору в день принятия очередного бюджета, в лучшем случае вываливают на слушателей ворох «миллионов» и «миллиардов», которые руками всё равно не потрогать. В худшем – отделываются дежурными фразами типа «социальные расходы составили 70 процентов от всех расходов бюджета». Никакой цельной картины за такими обобщениями не стоит.
Полтора миллиарда рублей на «развитие ЖКХ» – это много или мало? А 1,2 миллиарда? В такой ситуации единственный способ что-то понять о бюджете – следить за динамикой его доходных и расходных статей. Так мы по-прежнему не узнаем, где мы находимся, но сможем хотя бы понять, куда движемся.
Доходы
Сити-менеджеру Ижевска Денису Агашину, назначенному на эту должность в конце 2010 года, повезло с конъюнктурой. Незадолго до его прихода был пройден пик финансового кризиса, обваливший собственные доходы городской казны с 5,1 млрд рублей в 2008 году до 4,1 млрд руб. в 2009-м. Именно столько (1 млрд руб.) в 2009 году составил дефицит бюджета Ижевска по итогам его фактического исполнения.
В 2010 году собственные доходы бюджета Ижевска стабилизировались на уровне 4,25 млрд рублей, и затем пошли вверх. В 2011 году, «первом году Агашина», в казну было собрано более 5 млрд (+19%), в 2012 году – 5,2 млрд (+3%), на 2013 год в бюджете заложено 5,9 млрд рублей (+12%). Рост собственных доходов обеспечен большей частью увеличением сбора налога на доходы физических лиц (с 2,75 млрд руб. в 2010 году до 3,45 млрд руб. в 2012-м).
«Вторая половина» доходов бюджета Ижевска формируется из субсидий, субвенций и дотаций вышестоящих бюджетов, проще говоря – поддержки республиканской казны. Объем этой помощи быстро возрастал в годы кризиса: в 2008 году – 2,7 млрд рублей, в 2009-м – 3,4 млрд руб. (+25%), в 2010-м – 4,4 млрд руб. (+30%), это был максимум пятилетки. В 2011-2012 гг. безвозмездные поступления в городскую казну сократились до 4 млрд руб. в год и держались на этом уровне.
Но тренд все равно понятен: если в последний год перед Агашиным в каждый рубль расходов бюджета закладывалось примерно 4 копейки на зарплату чиновникам, то на третьем году его руководства услуги муниципальных служащих обходятся уже в 6 копеек на каждый рубль. Разница в 2 копейки в пересчете на 9,044 млрд рублей – это 181 млн рублей, или в 1,5 раза больше, чем годовые расходы Ижевска на культуру, и в 12 раз больше, чем заложено в бюджете-2013 по разделу «физкультура и спортТаким образом, действующая администрация сити-менеджера Дениса Агашина существует в наиболее комфортных за период (2008-2013 гг.) внешних условиях, когда и собственные, и внешние доходы Ижевска растут, либо существенно не снижаются. Есть ли в этом заслуга самого Агашина с его командой – вопрос риторический. Городская администрация не владеет инструментами воздействия на макроэкономику и не имеет такой задачи.
Расходы
Динамика расходной части бюджета Ижевска с 2010 по 2013 год характеризуется двумя основными событиями: во-первых, это освобождение муниципалитета от расходов на здравоохранение, во-вторых – быстрый рост затрат на образовательные учреждения.
В бюджете Ижевска на 2010 год расходы на образование составили 3,8 млрд рублей или 39% от всех расходов. В 2011 году затраты на образование составили уже 4,49 млрд рублей или 51% всех расходов, в 2012 году – 5,48 млрд руб. (57%). На 2013 год в бюджете Ижевска запланировано снижение до 5,3 млрд руб., что, однако, при сокращении общего объема расходов казны даст долю практически в 60%. Конечно, раздел «образование» содержит очень разнообразные статьи расходов (от капвложений до школьного питания), и все же большая часть прироста, как следует из отчетов об исполнении бюджетов, направлена на «обеспечение муниципального задания» детских садов и школ, в данном случае подразумевая – на повышение зарплаты педагогов.
Затраты на сферу здравоохранения еще в 2010 году имели в бюджете Ижевска сопоставимый вес. По этому разделу было выделено на год 631 млн рублей (6,5% всех расходов бюджета), кроме того – ижевская казна в 2010 году выплатила в Фонд обязательного медицинского страхования взносы за неработающее население на общую сумму 1,25 млрд рублей (еще 13%). В 2011 году бюджетные затраты на медицину составили 900 млн рублей (10%), однако уже в 2012 году – всего 160 млн руб. (менее 2%). С 2013 года такого раздела расходов в бюджете Ижевска вовсе не предусмотрено. Все учреждения медицины на территории Ижевска переданы на республиканский уровень.
Отличительная особенность обоих процессов, существенно изменивших в 2010-2012 гг. структуру бюджета Ижевска, заключается в том, что соответствующие решения весом в миллиарды рублей принимались на уровне правительств Удмуртии и России. Городские власти исполняют автоматом, а поле для бюджетного «творчества» ижевской администрации ограничено суммами, меньшими на один-два порядка. Что из своих бюджетных инициатив упоминает глава администрации Денис Агашин в ежегодных итоговых докладах за 2011 и 2012 год? Программа «Светлый город» - 40 млн рублей, комплексная замена лифтов – 50 млн рублей, дополнительные средства на ремонт школьных зданий – 50 млн рублей и так далее. Тектонические сдвиги в структуре бюджета – это условия, заданные извне, о которых Агашину и говорить нет смысла.
Поэтому бюджет Ижевска с его основными параметрами, которые многозначительно объявляют в СМИ в конце каждого года, можно считать лишь «условно городским» - органы местного самоуправления по большому счету не влияют ни на формирование доходной части, ни на структуру расходов. В полной мере «городским» бюджет Ижевска становится лишь на масштабе десятков – даже не сотен – миллионов рублей, и по отдельным разделам, таким, как благоустройство города. Не претендуя охватить всё и сразу, остановимся на вопросе, который всегда вызывает особый интерес – расходы на бюрократию.
Бюджет Ижевска с его основными параметрами, которые многозначительно объявляют в СМИ в конце каждого года, можно считать лишь «условно городским» - органы местного самоуправления по большому счету не влияют ни на формирование доходной части, ни на структуру расходов. В полной мере «городским» бюджет Ижевска становится лишь на масштабе десятков – даже не сотен – миллионов рублей, и по отдельным разделам, таким, как благоустройство городаКопейка и рубль
Официально представленная в документах структура расходов бюджета имеет существенный недостаток, который вредит наглядности. Зарплата начальника управления культуры в нем причисляется к расходам на культуру, зарплата чиновников управления образования – к расходам на образование, и так далее. Между тем расходы на содержание муниципальных служащих в бюджете Ижевска сами по себе составляют заметную долю, которая в разы превосходит финансирование целых отраслей городской жизни, таких, как культура или спорт.
В 2010 году, прожитом в основном еще при сити-менеджере Ушакове, администрация Ижевска состояла из центрального аппарата, 19 отраслевых управлений со статусом юридического лица и 5 администраций районов. Вместе с содержанием главы Ижевска и аппарата Гордумы расходы бюджета на эти органы составили в сумме 383,1 млн рублей, считая по строке «центральный аппарат» для каждого из структурных подразделений – с небольшим допуском это практически «голая» зарплата чиновников. Таким образом, от общей суммы расходов бюджета Ижевска за 2010 год (9,734 млрд руб.) затраты на содержание чиновников составили 3,94%.
За 2011 год сумма затрат на муниципальных служащих, подсчитанная тем же способом, выросла до 445 млн рублей – в первый же год сити-менеджера Агашина прирост составил более 60 миллионов.
Содержание Гордумы Ижевска подорожало на 14 млн/год, центрального аппарата администрации – на 11,5 млн/год, отраслевых управлений администрации – на 30 миллионов. В структуре всех расходов бюджета за 2011 год (8,853 млрд руб.) доля чиновников возросла до 4,86%.
В 2012 году центральные аппараты администрации Ижевска, ее управлений и Гордумы вместе с Ушаковым обошлись уже 484,6 млн рублей – прирост почти в 40 млн рублей к предыдущему году. Это, несмотря на то, что количество управлений за это время сократилось с 19 до 17 (ликвидированы управление по защите прав потребителей и управление здравоохранения). Расходы на чиновников превысили 5% от всех расходов бюджета на 2012 год (9,614 млрд рублей).
За два года рост на 100 млн рублей – но и этого оказалось мало. В действующем бюджете Ижевска на 2013 год заложено беспрецедентное увеличение содержания муниципальных служащих даже по меркам «агашинских» бодро растущих аппетитов: всё те же 17 управлений и центральный аппарат горадминистрации, 5 районных администраций и аппарат Гордумы вместе с Ушаковым обойдутся уже в 554,1 млн рублей, или почти на 70 млн рублей дороже, чем за год до этого. В сумме расходов бюджета Ижевска на 2013 год (9,044 млрд рублей) доля этих затрат составит 6,1%.
На самом деле больше, так как суммы расходов по управлениям администрации Ижевска взяты без учета содержания служащих в подведомственных учреждениях. Это добавит к сумме несколько десятков миллионов рублей ежегодно. Но тренд все равно понятен: если в последний год перед Агашиным в каждый рубль расходов бюджета закладывалось примерно 4 копейки на зарплату чиновникам, то на третьем году его руководства услуги муниципальных служащих обходятся уже в 6 копеек на каждый рубль. Разница в 2 копейки в пересчете на 9,044 млрд рублей – это 181 млн рублей, или в 1,5 раза больше, чем годовые расходы Ижевска на культуру, и в 12 раз больше, чем заложено в бюджете-2013 по разделу «физкультура и спорт». Если у администрации Ижевска и есть какая-то самостоятельная бюджетная политика, то собственное содержание претендует на одно из самых ярких ее проявлений.